我國將正式實(shí)施生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并計(jì)劃,希望在降低生育孩子的費(fèi)用方面為人們提供有效支持。而如何覆蓋更多有生育需求的人群,將是這項(xiàng)保障制度未來面臨的主要挑戰(zhàn)。

3月25日,國務(wù)院正式印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)提出,參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的在職職工同步參加生育保險(xiǎn),生育保險(xiǎn)基金并入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金,進(jìn)行統(tǒng)一基金征繳和管理。

《意見》要求,各省(自治區(qū)、直轄市)要加強(qiáng)工作部署,督促指導(dǎo)各統(tǒng)籌地區(qū)加快落實(shí),2019年年底前實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并實(shí)施。

社保改革走出新路徑

兩險(xiǎn)合并方便參保人

所謂生育保險(xiǎn),是指國家通過立法對(duì)懷孕、分娩女職工給予生活保障和物質(zhì)幫助的社會(huì)保險(xiǎn)制度,包括生育津貼和生育期間的醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷。

我國早在20世紀(jì)50年代就相繼建立了企業(yè)、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位生育保險(xiǎn)制度。1994年,原勞動(dòng)部頒布《企業(yè)職工生育保險(xiǎn)試行辦法》,生育保險(xiǎn)制度正式成為國內(nèi)社會(huì)保障體系的重要組成部分。

根據(jù)國家醫(yī)保局2月28日發(fā)布的《2018年醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)快報(bào)》,截至2018年年末,參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)為31673萬人,其中包括在職職工23300萬人和退休人員8373萬人。而去年生育保險(xiǎn)參保人數(shù)為20435萬人,比2017年年末增加1135萬人。

根據(jù)《意見》要求,2019年年底前,實(shí)現(xiàn)生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并實(shí)施。

浙江大學(xué)風(fēng)險(xiǎn)管理與勞動(dòng)保障研究所所長(zhǎng)何文炯認(rèn)為,兩險(xiǎn)合并不僅方便老百姓,而且會(huì)降低社會(huì)保障制度運(yùn)行成本,提高社會(huì)保障制度運(yùn)行效率。

中國人口與發(fā)展研究中心主任賀丹稱,這是醫(yī)保管理體制改革的重要內(nèi)容,有利于統(tǒng)一經(jīng)管,提高管理效能,減少政策碎片化。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,有利于制定和實(shí)施統(tǒng)籌層級(jí)更高、覆蓋面更廣、待遇更加合理的生育保險(xiǎn)政策。

“這是鼓勵(lì)生育應(yīng)對(duì)少子高齡化的一項(xiàng)措施,也是我國在社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)改革發(fā)展中走出的一條全新途徑。”中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)所副研究員王橋說。

《意見》提出,生育保險(xiǎn)基金并入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金,統(tǒng)一征繳,統(tǒng)籌層次一致。按照用人單位參加生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例之和確定新的用人單位職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)率,個(gè)人不繳納生育保險(xiǎn)費(fèi)。同時(shí),根據(jù)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支出情況和生育待遇的需求,按照收支平衡的原則,建立費(fèi)率確定和調(diào)整機(jī)制。

根據(jù)人社部此前的解釋,生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)不是簡(jiǎn)單地在制度層面合并,不涉及生育保險(xiǎn)待遇政策的調(diào)整,而是在管理運(yùn)行層面合并實(shí)施。目的在于,通過整合兩項(xiàng)保險(xiǎn)基金及管理資源,強(qiáng)化基金共濟(jì)能力,提升管理綜合效能,降低管理運(yùn)行成本。

增強(qiáng)基金共濟(jì)能力

警惕費(fèi)用擠占問題

2017年1月,國務(wù)院印發(fā)《生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)方案》,決定在12個(gè)城市自2017年6月底前啟動(dòng)生育險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并試點(diǎn)工作。

2018年12月23日,提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第七次會(huì)議審議的《國務(wù)院關(guān)于生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)工作總結(jié)的報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)稱,兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并實(shí)施試點(diǎn)取得積極成效,具備全面推開條件。

《報(bào)告》稱,隨著全面兩孩政策效應(yīng)的逐步釋放和生育保險(xiǎn)相關(guān)工作的加強(qiáng),2018年以來生育保險(xiǎn)基金已經(jīng)實(shí)現(xiàn)當(dāng)期收支基本平衡,為全面推進(jìn)兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并實(shí)施創(chuàng)造了有利條件。兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并實(shí)施后,基金共濟(jì)能力將進(jìn)一步增強(qiáng),更有利于制度穩(wěn)定運(yùn)行,更有利于適應(yīng)人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)、新變化和新要求。

南開大學(xué)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)與醫(yī)療保障研究中心主任朱銘來認(rèn)為,試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明,由于參保人數(shù)的大幅增加會(huì)導(dǎo)致基金支出的增加,單純依靠生育保險(xiǎn)基金很難應(yīng)對(duì),因此必須對(duì)基金進(jìn)行財(cái)務(wù)調(diào)整。生育保險(xiǎn)基金并入醫(yī)療保險(xiǎn)基金之后,有助于提高基金的保障能力。

不過,中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)秘書長(zhǎng)、中國人民大學(xué)副教授魯全則認(rèn)為,加強(qiáng)基金共濟(jì),更好應(yīng)對(duì)長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)問題,“從理論上來說是這樣的”。“相當(dāng)于資金來源更多,但支出也增加了。我認(rèn)為只是把基金的盤子做得更大,但需要支付的內(nèi)容也變多了,原則上是會(huì)增加。因?yàn)榕c醫(yī)療保險(xiǎn)基金相比,生育保險(xiǎn)基金的規(guī)模非常小。對(duì)于統(tǒng)籌或者基金的可持續(xù)性而言,會(huì)增強(qiáng),但作用有限。”魯全說。

中國社科院世界社保研究中心執(zhí)行研究員張盈華也說,合并實(shí)施后,原有的生育保險(xiǎn)納入新的職工醫(yī)?；鹬薪y(tǒng)一支出,原有的生育保險(xiǎn)項(xiàng)目納入新的醫(yī)保項(xiàng)目中統(tǒng)一管理,一些地區(qū)醫(yī)保基金支付壓力大,醫(yī)療費(fèi)用可能會(huì)“擠占”生育保險(xiǎn)基金,在實(shí)施中須保持關(guān)注。

擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋

做好基金收支測(cè)算

在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育這五大社會(huì)保險(xiǎn)中,生育保險(xiǎn)覆蓋面最小。有些民營(yíng)、非公、小微等企業(yè)參加社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)選擇性參保,不為職工繳納生育保險(xiǎn)。而且,生育保險(xiǎn)費(fèi)用由用人單位繳納,個(gè)人沒有資格繳納,因此其他非正規(guī)就業(yè)人群很難享受到生育保險(xiǎn)。

朱銘來說,一直以來,生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)都低于職工醫(yī)保,兩險(xiǎn)合并實(shí)施之后將擴(kuò)大享受生育保險(xiǎn)待遇的人群,原來沒有保障的人群有了生育方面醫(yī)療和經(jīng)濟(jì)的保障后,可以在一定程度上提高生育意愿。

“兩險(xiǎn)合并實(shí)施體現(xiàn)公共政策對(duì)生育持鼓勵(lì)態(tài)度,這是一項(xiàng)積極改善我國未來人口結(jié)構(gòu)的政策。”朱銘來說,在此前12個(gè)城市試點(diǎn)時(shí),已經(jīng)出現(xiàn)參保人數(shù)大增的情況,導(dǎo)致一些地區(qū)的生育保險(xiǎn)基金出現(xiàn)“穿底”情況。

根據(jù)《報(bào)告》,統(tǒng)一參保登記,擴(kuò)大了生育保險(xiǎn)覆蓋面。試點(diǎn)全面啟動(dòng)1年后,12個(gè)試點(diǎn)城市參保人數(shù)為1510萬人,比試點(diǎn)前增長(zhǎng)12.6%,明顯高于同期全國5.5%的增長(zhǎng)水平。

“現(xiàn)行生育保險(xiǎn)存在生育醫(yī)療支付比例低、保險(xiǎn)費(fèi)來源單一、產(chǎn)假標(biāo)準(zhǔn)不一、社會(huì)化程度低等問題,合并到職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)后,能讓更多女性和家庭放心生育,為更多家庭消除擔(dān)憂。”王橋說。

由于《意見》強(qiáng)調(diào)“生育保險(xiǎn)待遇不變”,人們可以預(yù)期兩項(xiàng)保險(xiǎn)合并后對(duì)現(xiàn)有參保人群不會(huì)帶來較大影響,不過基于生育保險(xiǎn)長(zhǎng)期以來存在的問題,接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家認(rèn)為,下一步應(yīng)該繼續(xù)將擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面作為改革的主要方向。

“合并后,生育醫(yī)療費(fèi)用作為基本醫(yī)療保險(xiǎn)的一項(xiàng)保障內(nèi)容已經(jīng)得到解決,而生育津貼(即產(chǎn)假收入補(bǔ)償)目前只是針對(duì)工薪勞動(dòng)者而言,其他社會(huì)成員(尤其是農(nóng)民)還無法落實(shí),未來仍值得關(guān)注。”何文炯說。

張盈華也建議,兩險(xiǎn)合并實(shí)施后,還需注意一些未參加生育保險(xiǎn)的職工將被納入,生育保險(xiǎn)支出相應(yīng)增加,需要各個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)尤其是《意見》實(shí)施后新增參保人數(shù)較多的地區(qū),做好基金收支測(cè)算,確保在待遇不降低的同時(shí),讓基金可持續(xù)運(yùn)行。

魯全對(duì)記者說,大家對(duì)于生育保險(xiǎn)最重要的討論是,生育保險(xiǎn)只能應(yīng)對(duì)因生育而產(chǎn)生的費(fèi)用,而其實(shí)對(duì)于整個(gè)生育行為的支持,光靠經(jīng)濟(jì)政策是不夠的。

魯全舉了一個(gè)例子,是否要真正落實(shí)育兒假期,或者育兒假期是否要以家庭為單位,男性是否也應(yīng)有育兒假期。他認(rèn)為,這些才是完整的家庭政策,不僅要包括現(xiàn)金的收入補(bǔ)償,還要包括重要的錢、假期、撫養(yǎng)假或類似的一些支持生育的行為。

此外,魯全認(rèn)為,還要考慮生育是否適合用保險(xiǎn)這樣的制度,“因?yàn)轲B(yǎng)老、醫(yī)療都是用保險(xiǎn)制度,意味著你首先要繳費(fèi),等產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)再給你支付。其實(shí)在很多國家,生育都是采用津貼模式,即你不需要自己先繳費(fèi),等產(chǎn)生生育行為后,費(fèi)用由國家分?jǐn)?。與其他險(xiǎn)種相比,生育費(fèi)用不是特別多,很多國家會(huì)將這種保險(xiǎn)福利化”。

在今年兩會(huì)上,全國人大代表、中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成就曾提出這樣的觀點(diǎn),要以國家財(cái)政為支撐建立生育津貼制度,為所有生育的女性提供生育津貼,逐步取消現(xiàn)行的生育險(xiǎn),進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān),使制度走向公平。在鄭功成看來,目前生育保險(xiǎn)是用人單位為職工繳納,隨著出生率的下降,生育津貼應(yīng)該由全社會(huì)共同負(fù)擔(dān),覆蓋所有生育女性。

完善生育保障制度

促進(jìn)各項(xiàng)配套銜接

有輿論認(rèn)為,兩險(xiǎn)合并后,生育保障制度仍需進(jìn)一步完善。

以待遇支付為例,有媒體報(bào)道稱,無痛分娩應(yīng)納入生育待遇支付,以利于國家推廣無痛分娩。

來自合并試點(diǎn)城市重慶市涪陵區(qū)婦幼保健院的張毓芯、田先玉在2017年年底發(fā)表的文章《生育保險(xiǎn)與職工醫(yī)保合并后的對(duì)策建議》中提出,在待遇類型上,生育待遇跟進(jìn)社會(huì)發(fā)展需要,將更多與生育相關(guān)的病癥納入,還要專門針對(duì)高血壓綜合征、乳腺炎等定義不太明確的并發(fā)癥進(jìn)行重新編制,更新病種目錄庫。

此外,對(duì)于一個(gè)家庭來說,在決定是否生小孩的影響因素中,生育保險(xiǎn)只是其中一個(gè)很小的影響因子,生育鼓勵(lì)政策事關(guān)方方面面。

北京市民張先生給記者計(jì)算了家庭一年的開銷:如果兩個(gè)小孩,不算補(bǔ)習(xí)班,至少需要5萬元;房貸3萬元,車貸2萬元;夫妻兩人省吃儉用至少花3萬元,給父母2萬元。“這樣算下來,我和妻子就算月光了。如果不能給孩子提供好的條件,不如不生。”

以去年發(fā)布的《遼寧省人口發(fā)展規(guī)劃(2016-2030年)》為例,這份政策中提出的提升生育水平措施,不僅是生育二孩無需審批,還包括完善生育家庭的稅收、教育、社會(huì)保障、住房以及生育待遇、婦女就業(yè)權(quán)益等政策,合理規(guī)劃配置兒童照料、學(xué)前教育等公共服務(wù)資源,實(shí)施婦幼健康保障工程等。

魯全對(duì)記者介紹,生育政策本質(zhì)上并不是影響人們生育行為的促進(jìn)性政策,其實(shí)是一個(gè)限制性政策。

“在計(jì)劃生育時(shí)代,可能每家只能生一個(gè)孩子;單獨(dú)二孩時(shí)代,可能只有一方是獨(dú)生子女時(shí)才能生第二個(gè)孩子。但即使有一天完全放開生育政策,生育率可能也不會(huì)立即提高。”魯全說,“福利政策才是真正影響人們生育行為的重要政策。福利政策不僅包括生育本身的費(fèi)用,還包括養(yǎng)育孩子的費(fèi)用、養(yǎng)老及其他一系列社會(huì)福利政策?，F(xiàn)在完全放開二孩及調(diào)整生育政策,從實(shí)際生育率來看,并沒有出現(xiàn)嬰兒潮,所以對(duì)生育基金的影響并不是非常大。”

記者也注意到,全面二孩政策實(shí)施后,如何降低生育成本,怎么保障女性職工的合法權(quán)益,成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題。為此,很多地方都出臺(tái)了不少政策,在產(chǎn)假、孕育期工資待遇、母嬰醫(yī)療保障等諸方面都給予了更好保障。

但不少受訪的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,總體而言,這方面的努力還有所欠缺,更系統(tǒng)和更有力度的生育保障,為廣大民眾所期待。生育險(xiǎn)改革,屬于這方面的新嘗試。

“生育政策本質(zhì)是人口政策。它直接影響人們的生育行為和生育選擇,對(duì)生育行為的支持不僅要包括降低費(fèi)用,同時(shí)還要提供足夠的假期,并且充分保障女職工的崗位等。”魯全說,所以這是一個(gè)支持生育行為或支持家庭作出生育決策的完整生育體系。

根據(jù)今年政府工作報(bào)告,嬰幼兒照護(hù)事關(guān)千家萬戶,要針對(duì)實(shí)施全面兩孩政策后的新情況,加快發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護(hù)服務(wù),支持社會(huì)力量興辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu),加強(qiáng)兒童安全保障。

全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任、中國計(jì)劃生育協(xié)會(huì)黨組書記、常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、原國家衛(wèi)生計(jì)生委副主任王培安在兩會(huì)上回答記者關(guān)于中國生育政策問題時(shí)稱,影響群眾生育行為的主要不是生育政策,而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素,“全面兩孩政策”已經(jīng)滿足了絕大多數(shù)家庭的需求,要按照黨的十九大報(bào)告要求,大力促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接,補(bǔ)短板,積極發(fā)展托育服務(wù),重點(diǎn)滿足3歲以下不同城市的托兒服務(wù)需求,落實(shí)育齡夫妻依法享有的各項(xiàng)福利待遇和計(jì)劃生育的免費(fèi)服務(wù),落實(shí)個(gè)稅減免扣除,完善家庭發(fā)展的政策體系,支持女性職業(yè)發(fā)展,構(gòu)建生育友好的社會(huì)環(huán)境。