盛夏時節(jié)，驅(qū)車行駛在秦嶺北麓西安段環(huán)山路上，山水田園輝映，如詩如畫。

然而，就在幾年前，這里的生態(tài)環(huán)境曾一度遭到破壞：違法征地、違建別墅、違法采礦等問題突出，秦嶺北麓一些地段山體裸露，滿目瘡痍。

2018年，中央派駐專項整治工作組對秦嶺北麓違建別墅問題展開專項整治工作，并對有關(guān)責(zé)任人作出嚴(yán)肅處理。

作為我國的“中央水塔”和重要的生態(tài)安全屏障，保護(hù)秦嶺刻不容緩。一場秦嶺保衛(wèi)戰(zhàn)隨即打響。西安市以整治亂搭亂建、亂砍亂伐、亂采亂挖、亂排亂放、亂捕亂獵等“五亂”問題為重點，深入開展秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境整治。

如何治標(biāo)又治本?秦嶺保護(hù)必須法治化。西安市組織修訂了《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，并于今年7月1日正式施行，使西安市保護(hù)秦嶺的力度再加大，措施再升級，為保證秦嶺生態(tài)安全、青山常在、綠水長流提供了重要法治保障。

找出秦嶺保護(hù)的法治短板

“幾年前，這里的違建別墅就像一塊塊瘡疤，我們看在眼里，痛在心里啊。”在秦嶺北麓祥峪口，家住附近的村民老王對記者說。

曾幾何時，秦嶺北麓西安境內(nèi)，不斷出現(xiàn)違規(guī)、違法建設(shè)的別墅，中央雖然三令五申，地方也出臺多項政策法規(guī)，要求保護(hù)好秦嶺生態(tài)環(huán)境，但還是有很多人盯上了秦嶺的好山好水，試圖將“國家公園”變?yōu)?ldquo;私家花園”， 大肆實施亂砍亂伐、亂排亂放、亂開亂挖、亂搭亂建、亂捕亂獵等違規(guī)違法行為，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。

保護(hù)好秦嶺，必須有強(qiáng)有力的法治保障。2013年7月，西安市人大常委會就出臺了《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡稱《條例》)，但《條例》實施效果并不好。

“2018年9月，我們在《條例》執(zhí)法檢查工作中發(fā)現(xiàn)，秦嶺保護(hù)規(guī)劃體系還不健全、水資源保護(hù)存在薄弱環(huán)節(jié)、生態(tài)植被保護(hù)尚需加強(qiáng)、監(jiān)管手段較為滯后、監(jiān)管力度有待提高等問題。”西安市人大常委會法工委副主任王海安說。

當(dāng)時，西安市秦嶺北麓已劃定的水源地保護(hù)區(qū)有的界樁、標(biāo)識還未設(shè)立，有的還存在村民污水直排的問題。西安市秦嶺生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)共有397個行政村，僅有142個行政村建成了污水處理設(shè)施。

檢查還發(fā)現(xiàn)，雖然有的區(qū)縣已對關(guān)閉的礦山進(jìn)行了綠化，但水平不高、標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)、效果不理想。25度以上的陡坡地退耕還林還草還不徹底，存在較多坡耕地，有的坡面還存在較為嚴(yán)重的裸露問題。

“秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)地域廣闊、地形復(fù)雜、交通不便，有的區(qū)域人跡稀少。由于監(jiān)管方式滯后，難以做到全面、準(zhǔn)確、及時發(fā)現(xiàn)問題、處置問題。”王海安坦言，“有的區(qū)縣、部門對保護(hù)區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)活動的審批、監(jiān)管、執(zhí)法的職責(zé)落實不夠到位，對違法行為的巡查、打擊力度不夠，違法占地、違規(guī)建設(shè)、未批先建、非法挖砂、破壞山體等違法開發(fā)建設(shè)活動和破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象沒有杜絕。”

“秦嶺北麓違建別墅專項整治給西安市各級黨組織和黨員干部上了一堂極為深刻嚴(yán)肅的政治教育課。”西安市委主要領(lǐng)導(dǎo)同志表示，秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅定不移地依靠制度，依靠法治。只有實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)格的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。

讓新修訂的法規(guī)立得住、真管用

“要從根子上保護(hù)好秦嶺的生態(tài)環(huán)境，必須針對保護(hù)中存在的問題及時修訂《條例》，及時補(bǔ)齊短板，堵住漏洞。”西安市人大法制委主任委員、西安市人大常委會法工委主任牛犁說。

修訂法規(guī)，保證科學(xué)、民主和合法性尤為重要。而與秦嶺保護(hù)有關(guān)的法律、法規(guī)多達(dá)100多部。修法既不能照抄照搬上位法，又要做好與相關(guān)法律法規(guī)的銜接。為此，西安市人大常委會做了大量調(diào)查研究、意見征集和評估工作。

為確保法規(guī)制定的科學(xué)性，西安市人大常委會收集了涉及秦嶺立法的相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為科學(xué)劃分保護(hù)范圍、設(shè)定禁止限制行為、制定保護(hù)管理措施提供了實踐基礎(chǔ)。

立法，從傾聽群眾的聲音開始。

西安市人大常委會在立法調(diào)研中，走訪了沿山多個區(qū)縣的村鎮(zhèn)，與村民面對面交流。許多群眾訴求最終寫進(jìn)了新修訂的《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》(以下簡稱新《條例》)。

“‘優(yōu)先吸收熟悉地形地貌、能夠完成巡查任務(wù)的當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)任基層網(wǎng)格員’，新《條例》這一條就是采納了一些秦嶺山腳下的村民意見建議而增補(bǔ)修訂的，從而將山民轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)保護(hù)工作者，使其成為良好生態(tài)環(huán)境的最先受益人。”西安市人大常委會法工委法規(guī)處副處長程娜告訴記者，修訂中他們充分吸收、采納了各方匯集的合理意見。

宋山是西安市長安區(qū)灤鎮(zhèn)街道辦專職網(wǎng)格員，他把所負(fù)責(zé)的峪口一草一木都熟記于心，“我們的職責(zé)就是全面排查轄區(qū)內(nèi)各類環(huán)境問題，及時制止各種破壞環(huán)境的違法行為。”宋山說。

如今，西安市秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)已形成了市長、區(qū)縣長、街道辦主任、村主任擔(dān)任網(wǎng)格長的四級網(wǎng)格體系，擔(dān)負(fù)起保護(hù)大秦嶺的重任。

為確保新《條例》“立得住，真管用”，西安市人大常委會通過網(wǎng)絡(luò)、報紙發(fā)布信息，召開征集意見座談會、專家論證會，書面委托等多種方式，征求了沿山區(qū)縣、市級相關(guān)部門、市法學(xué)會、各基層立法聯(lián)系點、相關(guān)秦嶺保護(hù)研究機(jī)構(gòu)、人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)專家學(xué)者和社會公眾的783條意見建議。

“針對新《條例》，我們整理出20多萬字的座談訪談錄音整理文字資料，形成了4萬多字內(nèi)容詳實、分析充分的評估報告。”西北政法大學(xué)立法研究所所長朱繼萍教授說。

保護(hù)規(guī)定更嚴(yán)，開發(fā)限制更細(xì)

“新《條例》最突出的特點是‘嚴(yán)’和‘細(xì)’，保護(hù)的規(guī)定更加嚴(yán)格、保護(hù)的責(zé)任更加明確、保護(hù)的舉措更加有力，為加強(qiáng)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)、加快建設(shè)生態(tài)西安提供了堅實的法治保障。”朱繼萍說。

新《條例》從嚴(yán)劃定了保護(hù)范圍，將秦嶺保護(hù)范圍劃分為：核心保護(hù)區(qū)、重點保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)。同時，規(guī)定在保護(hù)范圍外圍劃定一定的建設(shè)控制地帶。

“原來條例劃分的是禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和適度開發(fā)區(qū)三個‘開發(fā)區(qū)’，現(xiàn)在叫核心保護(hù)區(qū)、重點保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)三個‘保護(hù)區(qū)’，這突出了‘保護(hù)優(yōu)先’的原則。”程娜說。

違法建設(shè)別墅、開發(fā)礦產(chǎn)資源等行為，嚴(yán)重破壞秦嶺生態(tài)環(huán)境。新《條例》結(jié)合西安秦嶺保護(hù)實際，規(guī)定了秦嶺保護(hù)范圍內(nèi)禁止房地產(chǎn)開發(fā)、開山采石等六類禁止行為。

“我們每個峪口都設(shè)有防火檢查站，車輛一律不準(zhǔn)上山，乘坐擺渡車的人嚴(yán)禁帶火。保護(hù)秦嶺人人有責(zé)，游客也漸漸認(rèn)識到這一點，遇到受傷的野生動物總會主動向我們報告，聯(lián)系救治。”灃峪林場黨委書記侯秋實說。

新《條例》還對核心保護(hù)區(qū)、重點保護(hù)區(qū)、一般保護(hù)區(qū)和建設(shè)控制地帶，分別提出明確的限制要求。除《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》另有規(guī)定外，核心保護(hù)區(qū)內(nèi)不得進(jìn)行與生態(tài)保護(hù)、科學(xué)研究無關(guān)的活動;重點保護(hù)區(qū)內(nèi)不得進(jìn)行與其保護(hù)功能不相符的開發(fā)建設(shè)活動;一般保護(hù)區(qū)內(nèi)嚴(yán)格控制開發(fā)建設(shè)活動的空間范圍和規(guī)模，限制建筑的高度和密度。

“近年來，我們對進(jìn)山車輛和人員進(jìn)行限制和管控，居住在峪口的一些群眾，有的不理解，有的有情緒。新《條例》頒布和宣傳后，大家從心里接受認(rèn)可了，也都積極配合。”子午峪專職網(wǎng)格員儲紅艷說。

明確各方責(zé)任，使監(jiān)督更有力

“實行自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度”“對企業(yè)等主體實行生態(tài)環(huán)保信用管理”“納入年度目標(biāo)責(zé)任考核體系”“每年向人大報告秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況”——在朱繼萍看來，這些規(guī)定體現(xiàn)了新《條例》對保護(hù)責(zé)任更明確，使監(jiān)督制約更有力。

新《條例》在規(guī)定“市、相關(guān)區(qū)縣設(shè)立秦嶺保護(hù)委員會。西安市秦嶺保護(hù)委員會負(fù)責(zé)秦嶺保護(hù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查，考核市級有關(guān)部門、相關(guān)區(qū)縣政府秦嶺保護(hù)工作，協(xié)調(diào)解決秦嶺保護(hù)重大問題”的基礎(chǔ)上，明確了西安市各級政府分級負(fù)責(zé)、秦嶺保護(hù)職能部門綜合監(jiān)管、有關(guān)部門行業(yè)監(jiān)管、相關(guān)單位協(xié)調(diào)配合的秦嶺保護(hù)管理體制。

對于新《條例》中加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)的規(guī)定，鄠邑區(qū)秦嶺生態(tài)保護(hù)局副局長唐超深有感觸，“原來叫市秦嶺辦，是市政府授權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，在執(zhí)法上還是有一些掣肘，現(xiàn)在成立了秦嶺生態(tài)保護(hù)局，加強(qiáng)了人力，由原來的事業(yè)單位變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)，工作起來就更加有力度了。”

為了震懾違法行為，新《條例》提高了違法開發(fā)房地產(chǎn)和在核心保護(hù)區(qū)、重點保護(hù)區(qū)進(jìn)行違法建設(shè)的處罰額度;增加了破壞、擅自移動保護(hù)標(biāo)識及保護(hù)設(shè)施和未按照規(guī)定留足生態(tài)基流、設(shè)置生態(tài)基流口的法律責(zé)任等，進(jìn)一步提高了相關(guān)違法行為的行政處罰下限。

新《條例》明確開發(fā)建設(shè)活動應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，提出實行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單制度的要求。打出行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大監(jiān)督組合拳，拿出生態(tài)補(bǔ)償、修復(fù)治理、綜合評估硬手段。規(guī)定了建設(shè)綜合監(jiān)管信息系統(tǒng)、落實行政執(zhí)法責(zé)任制、實施網(wǎng)格化管理、進(jìn)行執(zhí)法司法銜接、運用目標(biāo)責(zé)任考核等具體監(jiān)管手段，提出了加大財政轉(zhuǎn)移支付、確定治理修復(fù)責(zé)任、規(guī)范礦業(yè)權(quán)退出、制定移民搬遷計劃、進(jìn)行區(qū)域封閉保護(hù)、引導(dǎo)規(guī)范祭祀行為、保障公眾有序參與、定期組織綜合評估、實施生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)榷喾N保障措施。

“新《條例》充分吸納了生態(tài)環(huán)境體制改革成果，將生態(tài)環(huán)境紅線、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計和責(zé)任追究、企業(yè)環(huán)境信用管理、行政執(zhí)法與司法協(xié)同、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境公益訴訟等改革進(jìn)行了法治化探索。”生態(tài)環(huán)境部法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)司司長別濤表示。

近日，記者和一些游客一起走進(jìn)秦嶺，這里草木蔥蘢，溪水潺潺，山川競綠，清爽宜人。堅持不懈的整治和法律的不斷完善，使秦嶺北麓的模樣發(fā)生著可喜變化。在復(fù)綠的山腳下，一排排新栽的樹木已然成林，宛如一排排衛(wèi)士毅然挺立，守護(hù)著秦嶺的和諧、美麗。

新《條例》的實施，意味著西安正以法治保障秦嶺美景永駐、青山常在、綠水長流、天空更藍(lán)，推進(jìn)生態(tài)環(huán)保與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，人與自然和諧共生。